(02/06/2009) CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL COMO UMA DAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS DO MP
Autor(a): José Afonso da Silva - Jurista

CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL COMO UMA DAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO - ENTENDIMENTO DO ART. 129, VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - CONTEÚDO DA LEI COMPLEMENTAR E SEUS LIMITES CONSTITUCIONAIS - COMPETÊNCIAS EXCLUSIVAS DAS POLÍCIAS.
1 - Controle externo
1. Controle externo é atividade de fiscalização, vistoria, inspeção e vigilância que uma instituição exerce em relação a outra. Não se trata de poder hierárquico e de dominação, pelo qual se permita interferir na atividade própria da instituição controlada, porque isto seria controle interno. O controle interno é que tem a conotação de poder de dominar, regular, guiar ou restringir. Isso se vê da própria Constituição. O controle externo mais rigoroso que ela apresenta é também rigorosamente conceituado como fiscalização, quando, no art. 70, estatui que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União... será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, enquanto o controle interno de cada Poder importa em avaliações, comprovação de legalidade, perquirições de eficácia e da eficiência (art. 74).
2. Isso significa que o controle externo, que pretenda intervir na condução da atividade controlada, ou se investir na titularidade de atividade própria da instituição controlada, se torna ilegítimo, como é o caso do Ato 98/96 do Órgão Especial do Colégio de Procuradores, o que se demonstrará ao longo destas considerações.
II - Fundamentos do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público
3. O fundamento constitucional do controle externo da atividade policial, como uma das funções institucionais do Ministério Público, se encontra no art. 129, VII, da Constituição de 1988, assim redigido.
"Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
........................
"exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior."
4. A "lei complementar mencionada no artigo anterior" é aquela referida no § 5º do art. 128 da Constituição Federal nos seguintes termos:
"§ 5º - Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, relativamente a seus membros."
.....................
Quer dizer, a lei complementar da União estabelece a forma do controle externo da polícia federal pelo Ministério Público da União, enquanto a lei complementar de cada Estado o faz em relação à polícia estadual.
5. A lei complementar, como se vê do dispositivo constitucional, tem como conteúdo estabelecer a forma do controle externo, ou seja, o modo como ele deve ser exercido. Mas, além desse limite, essa lei complementar estadual (não interessa aqui a da União) está ainda sujeita a diversos limites constitucionais. Um deles é, precisamente, o respeito às normas gerais estabelecidas pela lei orgânica nacional do Ministério Público prevista no art. 61, § 1º, II, letra "d", da Constituição, que hoje é a Lei federal 8.625, de 12.2.1993. É importante invocar essa lei aqui, porque há no Ato 98/96 do Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça, disposições sobre o controle do inquérito policial, mudando regra do Código de Processo Penal, que norma alguma autoriza. Ao contrário, os incisos X e XI do projeto daquela lei orgânica nacional, que continham tal autorização, foram vetados. De fato, assim dizia o texto:
"Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:
.........................
"X - receber diretamente da autoridade policial o inquérito concluído, tratando-se de infração de ação penal pública.
"XI - conceder prazo, quando o inquérito policial não for encerrado em trinta dias, tratando-se de indiciado solto mediante fiança ou sem ela."
Esses incisos foram vetados pelas seguintes razões, expostas pelo Presidente da República:
"Os dispositivos em causa, decorrentes de emenda parlamentar, conflitam com os incisos I e II do art. 10 do vigente Código de Processo Penal que confere à autoridade judiciária o controle jurisdicional do inquérito policial.
"O E. Ministro Luiz Vicente Cerniccchiaro, do Superior Tribunal de Justiça, ao manifestar-se sobre a modificação processual, pronunciou-se contrariamente ao afastamento do Judiciário dos inquéritos policiais, por ser a presença do Juiz garantia de preservação dos direitos individuais.
"Por outro lado, tratando-se de matéria eminentemente processual, atenta contra a boa ordem jurídica e sua inserção em lei destinada, exclusivamente, a dispor sobre a organização do Ministério Público."
6. Significa isso que os arts. 16 e 17 infringem regras do art. 10 do CPP, quando dispõem sobre a concessão de prazo, pelo Órgão do Ministério Público, para conclusão do inquérito policial. Mas, ainda que não houvesse tal regra no CPP, o fato de ser a matéria processual, por si, já denota a invalidade daqueles dispositivos, pois nem sequer poderia ser objeto de lei estadual, uma vez que é matéria de competência federal (CF, art. 22, I).
III - Improbidade do meio empregado para regular o exercício do controle externo da atividade policial
7. Não é necessário gastar doutrina para se demonstrar a improbidade do meio empregado para regular o exercício do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público. De fato, diz a ementa do Ato 98/96 da PGJ/SP:
"Estabelece normas para o exercício do controle externo da atividade de Polícia Judiciária pelo Ministério Público, previsto no artigo 129, inciso VII, da Constituição Federal e no artigo 103, inciso XIII, da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26-11-1993."
De duas uma, ou a Lei Complementar 734/93 regulou adequada e completamente a matéria, e o Ato 98/96 é absolutamente despiciendo, ou deixou lacunas e o questionado Ato não é meio adequado para supri-las. É que a Constituição outorgou à lei complementar competência para regular a forma do controle externo, nada mais, e não admite delegação nem à lei ordinária e menos ainda a ato administrativo para disciplinar a matéria.
8. Na verdade, o Ato 98/96 instituiu outras medidas de controle externo, além das previstas na referida Lei Complementar. Assim o diz em seu quinto considerando, in verbis:
"Considerando que, além das providências previstas nas alíneas do inciso XIII, do art. 103, da Lei Orgânica do Ministério Público de São Paulo (Lei Complementar nº 734, de 26/11/93), outras têm cabimento no exercício do controle externo da atividade de polícia judiciária, como ressalvado no próprio inciso." (grifamos)
A ressalva do inciso não autoriza baixar ato administrativo para criar outros casos e providências no exercício do controle externo da atividade policial. O que diz o art. 103, XIII, da Lei Complementar 734/93? Diz o seguinte:
"Artigo 103 - São funções institucionais do Ministério Público, nos termos da legislação aplicável:
................................
"XIII - exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas administrativas e judiciais, dentre outras:
"a) ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
"b) ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade de polícia judiciária;
`c) representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão ou para prevenir ou corrigir a ilegalidade ou abuso de poder;
"d) requisitar à autoridade competente a abertura de inquérito sobre a omissão ou fato ilícito ocorridos no exercício da atividade policial;
"e) receber, imediatamente, comunicação da prisão de qualquer pessoa por parte da autoridade policial estadual, com indicação do lugar onde se encontra o preso e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão."
A expressão "dentre outras" (medidas) não remete a futuro ato administrativo, porque seria delegação inconstitucional, uma vez que a Constituição reservou a regulamentação da matéria exclusivamente à lei complementar estadual. Referida locução, "dentre outras", se liga à cláusula, da cabeça do artigo, "nos termos da legislação aplicável". Liga-se, por exemplo, a diversas disposições do Código de Processo Penal e da Lei das Execuções Penais que atribuem faculdade de fiscalização ao Ministério Público. Em conseqüência, a expressão "dentre outras" não autoriza regular matéria de lei complementar por meio de ato administrativo. Aliás, nesse sentido já se pronunciou até mesmo o insuspeito Subprocurador-Geral da República, Dr. Anadyr de Mendonça Rodrigues, com aprovação do não menos suspeito Procurador-Geral da República, Dr. Geraldo Brindeiro, em parecer exarado na ADIn 638-0/600-RJ. Não é importante, aqui, que essa ação não tenha sido julgada, porque vale a tese. Diz o parecer:
"Desse modo, parece inequívoco que o art. 129, VII, da Constituição Federal, ao se remeter à Lei Complementar permita no art. 128, § 5º, caput - para fazer a definição da atividade de CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL dentre as funções institucionais do Ministério Público -, não estava conferindo, a tal Lei Complementar, para esse fim, o poder de alterar o Código de Processo Penal: tal art. 129, VII, deve ser entendido, então, tão-somente no sentido de estar limitado a estabelecer que "a lei complementar mencionada no artigo anterior" haveria de definir A FORMA através da qual os membros da Instituição a desempenhariam, cumulativamente com as demais atribuições institucionais."
Mais incisivo, ainda, é o Acórdão do S.T.F., Rel. Min. Ilmar Galvão, exarado na ADIn 1138-3/RJ, que impugnou a validade de Resolução nº 447, de 17.6.94, da Procuradoria-Geral do Rio de Janeiro, que versava sobre a mesma temática do Ato 98/96 da PGJ/SP, in verbis:
"EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. DISPOSITIVOS DA RESOLUÇÃO Nº 447, DE 17 DE JUNHO DE 1994, DA PROCURADORIA-GERAL DA JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ALEGADA INCOMPATIBILIDADE COM OS ARTS. 22, I, 61, II, ALÍNEA D, 127, § 2º, 129, INCS. VI E VII, E 144, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
"Impropriedade do meio empregado para regulamentação do controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, reservada pela Constituição à lei complementar da União e dos Estados (arts. 128, § 5º), circunstância que reforça a plausibilidade da tese da argüida inconstitucionalidade formal do referido ato e evidencia a conveniência da pronta suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados, no prol da harmonia funcional dos órgãos envolvidos."
9. Nem se há de dizer que o Ato 98/96 visou apenas a regulamentar o art. 103, da Lei Complementar 734/93, pois, como vimos pelo considerando transcrito que inovou como se o Órgão Especial do Colégio de Procuradores legislador fosse. Ora, outra ilegitimidade do Ato 98/96 de corre da natureza do sistema de controle e de sua regulamentação. Ou seja, o controle externo é uma faculdade que só pode ser outorgada por um poder diferente de seu titular. Não se admite que o controlador seja o próprio legislador de sua atividade controladora. Quer dizer, mesmo que se tratasse de simples regulamentação dos dispositivos do art. 103, da Lei Complementar 734/93, sobre o controle externo, ainda assim o ato seria viciado, pois, se esse dispositivo dependesse de regulamentação para sua aplicação, a competência para baixar tal regulamentação não seria do Órgão Especial do Colégio de Procuradores. Bem se sabe que o poder regulamentar, para a fiel execução das leis, é uma função exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Assim, consta do art. 84, IV, da Constituição Federal, em relação ao Presidente da República, e do art. 47, III, da Constituição do Estado de São Paulo, relativamente ao Governador do Estado. Mas, o que é pior: os considerandos do próprio Ato 98/96 admitem que ele visava a inovar, a criar casos novos de controle, e veremos, a seu tempo, que, às vezes, até dispondo contrariamente ao texto da lei complementar.
IV - Outras normas constitucionais limitativas do controle externo
10. Conforme já se deixou claro antes, o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, previsto no art. 129, VII, está limitado pela natureza da lei que o regulamenta - lei complementar -, mas também por outras normas constitucionais. Assim é que, no que interessa aqui, a Constituição estabelece que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. Ora, isso quer dizer que cabe à União estabelecer normas gerais sobre essa matéria e, aos Estados, normas suplementares. Isso significa que não pode a lei estadual, e menos ainda ato administrativo do MP, atribuir ao controle externo atividades que interfiram com a organização, as garantias, direitos e deveres das polícias civis. Mais ainda: o art. 144, § 4º, estatuiu que às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. Isso quer dizer que a Constituição reservou à polícia civil estadual um campo de atividade exclusiva que não pode ser invadido por norma infraconstitucional e, menos ainda, por disposições de ato administrativo. Uma delas é a realização do inquérito policial, que constitui o cerne da atividade de polícia judiciária, que não comporta o controle do Ministério Público, por que tal controle ainda pertence ao Poder Judiciário, como bem lembrou o Dr. Anadyr de Mendonça Rodrigues, Subprocurador-Geral da República, no parecer supramencionado. A outra é que também à polícia civil, polícia judiciária, se reservou a função de apuração das infrações penais, o que vale dizer o poder investigatório, sendo, pois, de nítido desrespeito à Constituição normas que atribuam o Órgão do Ministério Público a faculdade de promover diretamente investigações, como o fez o art. 26 do Ato 98/96.
11. Outro limite está no art. 144, § 6º, da Constituição, que dispõe que as polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Aí se define o poder hierárquico sobre as polícias, ao qual é ínsito o poder de correção de irregularidades e de ilegalidades, de sorte que essa faculdade não se insere no âmbito do controle externo, como pretende o Ato 98/96, especialmente no inc. III, do parágrafo único do art. 1º. Por isso é que a lei complementar, referida no art. 129, VIII, da Constituição, deve prover pormenorizadamente o exercício da função do controle externo pelo Ministério Público, a fim de evitar eventuais conflitos com o Poder Executivo local, ao qual são subordinadas as polícias civil e militar, conforme dispõe o citado § 6º do art. 144. Isso demonstra, mais uma vez, a impropriedade de regular o controle externo por ato administrativo normativo elaborado pelo Órgão Especial do Ministério Público.
V - Infrações específicas às normas constitucionais
12. Em primeiro lugar, cabe observar que a regra do inc. I, do parágrafo único, do art. 1º, do Ato 98/96, investe o Ministério Público numa atribuição que é a da própria Secretaria da Segurança Pública, quando põe, como pressuposto ou fundamento do pretendido controle externo, atentar para "a prevenção da criminalidade", como a querer decidir ou dirigir a polícia de segurança que pertence à Secretaria de Segurança Pública, sem qualquer possibilidade de intervenção do Ministério Público, ao qual cabe apenas e tão somente atuar no campo da repressão da criminalidade, no estrito exercício de sua função de persecução penal. Fora disso é pretender invadir competências do Secretário da Segurança e do próprio Governador do Estado, a quem cabe, com exclusividade, traçar a política de segurança pública, sem que isso comporte ingerência de órgãos do Ministério Público.
13. O Ato 98/96 cria uma dubiedade no inc. III, do parágrafo único, do art. 1º e no inc. VIII, do art. 2º. No primeiro, diz que o Ministério Público, em sua atividade de controle, atentará para "a prevenção ou a correção de irregularidades, ilegalidades ou abuso de poder relacionados com a atividade de investigação criminal". No segundo declara que compete ao Ministério Público "representar à autoridade competente para adoção de providências que visem sanar omissões ou prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder relacionados com a atividade de investigação penal". O certo é que o Ministério Público, em sua atividade de controle externo, como já dissemos, não exerce poder hierárquico, portanto não lhe cabe o poder direto de corrigir irregularidades, nem ilegalidades, nem abuso de poder como dá a entender o inc. III, do parágrafo único, do art. 1º. Vale dizer, o exercício do controle externo não investe seu titular no controle da legalidade dos atos do poder público (policial), pois essa é uma faculdade da hierarquia superior do Poder Judiciário. O que lhe cabe mesmo é tão-só "representar à autoridade competente para a adoção de providências para sanar a omissão ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder", tal como está na alínea "c" do inc. XIII, da Lei Complementar 734/93. Nesses limites, não há objeção a fazer.
14. A regra do inc. IV do art. 2º, embora fundamentada na alínea "e", do inc. XIII, do art. 103, da Lei Complementar 734/93, também é de duvidosa constitucionalidade. Tanto na lei como no ato se dá competência ai Órgão do Ministério Público para "receber, imediatamente, comunicação da prisão de qualquer pessoa por parte da autoridade policial estadual, com indicação do lugar onde se encontra o preso e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão". Além disso, no art. 10, o Ato 98/96 estatui:
"Ao Ministério Público cabe zelar pela comunicação da Autoridade Policial ao próprio Ministério Público e ao Poder Judiciário sobre a prisão de qualquer pessoa, com indicação do motivo da custódia e do local onde se encontra o preso, acompanhada dos documentos que comprovem a legalidade do ato que será encaminhada à Promotoria de Justiça com atribuição para o exercício do controle externo, sem prejuízo de igual providência ao Juízo competente."
Ora, acontece que a Constituição, no art. 5º, LXII, estabelece que "a prisão de qualquer pessoa e o local onde se encontre serão comunicados imediatamente ao juiz competente e à família do preso ou à pessoa por ele indicada". Tal norma está intimamente ligada à do inc. LXV do mesmo art. 5º, ou seja: "a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autoridade judiciária". Vale dizer, a Constituição indicou a autoridade competente (o Juiz) para receber a comunicação imediata da prisão. Não cabe à lei estadual, nem mesmo lei federal, indicar outro destinatário de tal comunicação, impondo à autoridade policial uma obrigação que a Constituição não impõe. Se isso aumentasse a garantia individual, contra prisão ilegal, ainda se poderia admitir como legítima a medida, como uma forma de proteção dos direitos humanos, mas a verdade é que não aumenta essa garantia, pois, não cabe ao Ministério Público julgar da legalidade ou da ilegalidade da prisão, nem por conseguinte, lhe cabe relaxar a prisão ilegal. O que a exigência faz é simplesmente aumentar a burocracia e o trâmite de papéis inutilmente, já que a comunicação ao Juiz competente importará fazer conhecer ao Ministério Público que junto dele funcione, que terá vista dos autos.
Aliás, sobre o assunto, o item II, 3.2, "in fine", do parecer proferido no Processo G-30.946/94, aprovado por unanimidade, pelo E. Conselho Superior da Magistratura Paulista, em sessão realizada em 3 de julho de 1996, publicado no Diário Oficial do Estado de 7.6.96, assim especifica:
"O Código de Processo Penal elenca o rol de funções de Polícia Judiciária (arts. 4º a 23). Quando ocorrer lavratura de auto de prisão em flagrante (arts. 301 e seguintes), deve a autoridade comunicar a prisão ao Juiz (Constituição Federal, art. 5º, LXII) e não ao Ministério Público, como manda a Lei Orgânica Estadual (art. 103, XII, "e") - o Juiz de Direito, após o primeiro exame do auto, o encaminhará ao Ministério Público" (grifamos).
É nesse momento que terá cabimento o disposto no art. 11 do Ato 98/96, ou seja, o pronunciamento do Ministério Público sobre a regularidade da prisão e a adoção das medidas cabíveis para corrigir qualquer ilegalidade ou abuso de poder, etc. Nesses termos, o dispositivo é perfeitamente ajustado às regras constitucionais do art. 5º, LXII. Fora disso, como eventual exigência de comunicação direta ao Ministério Público, a norma esbarra na competência estatuída nesse mesmo inciso constitucional e naquela outra prevista no inc. LXV do mesmo art. 5º, atribuída ao Juiz, para relaxar a prisão ilegal.
15. O art. 2º, V, cria um controle da regularidade do inquérito policial, que, enquanto medida desenvolvida no curso deste, é controle interno e não controle externo. Assim, também é o procedimento administrativo contido no inc. VII do mesmo art. 2º, especialmente enquanto se liga aos arts. 24 e 26.
16. As medidas do parágrafo único do art. 5º ultrapassam os limites do controle externo, uma vez que dispõem sobre forma de escrituração de livros, sem que lei o tenha feito. Desse modo, está-se fazendo controle interno e não externo, pois determinando procedimentos que só cabem ao poder hierárquico.
17. O art. 9º contém também medida e procedimentos que não incluem no controle externo, mas no poder hierárquico, já que irregularidades praticadas por funcionários da polícia hão de ser corrigidas por procedimentos administrativos instaurados pelo poder hierárquico, não polo exercício do controle externo, cabendo este apenas representar a autoridade competente para tanto, como, aliás, consta da letra "c" do inc. XIII do art. 103 da Lei Complementar 734/93.
18. Já se mencionou antes que os arts. 16 e 17 criam regras de direito processual penal, sem base nem na Lei Complementar 734/93, nem em lei federal. Vimos que essas regras, que dão ao Ministério Público competência para a concessão ou limitação de prazo para conclusão do inquérito policial, ferem o disposto no art. 22, I, da Constituição, que dá competência à União para legislar sobre direito processual, e que tal direito de marcar prazo para conclusão do inquérito policial já consta do art. 10 do Código de Processo Penal, e vimos também que a tentativa de mudar isso pena Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, Lei 8.625/93 foi obstada por veto presidencial aos INCS. X e XI, do art. 25 do correspondente projeto, de tal sorte que as regras daqueles dispositivos do Ato 98/96 são flagrantemente inconstitucionais.
19. O caput do art. 17 dá origem a situação jurídica nova, não prevista expressamente em lei, facultando aos membros do Ministério Público interferir na condução das diligências e demais investigações dos inquéritos policiais em andamento. A admissão dessa prerrogativa eqüivaleria à assunção, por parte deles, da presidência dos inquéritos policiais, que compete exclusivamente à autoridade policial, nos termos da Constituição (art. 144, § 4º) e legislação processual penal. A condução do inquérito policial é função exclusiva da autoridade policial, como titular, também exclusivo, da função de polícia judiciária. A lei processual em vigor não confere aos membros do Ministério Público o poder de requisitar diligências no curso dos inquéritos policiais, e admiti-lo seria conferir-lhe o poder de condução dos inquéritos, o que eqüivaleria deferir-lhe a presidência destes, contra norma constitucional que atribui à polícia civil (delegados de polícia) essa prerrogativa, como titular da função de polícia judiciária.
20. O art. 24 do Ato 98/96 cria também um estranho procedimento administrativo específico, que, segundo o parágrafo único do mesmo artigo, "terá como escopo assegurar a uniformização das orientações da Promotoria de Justiça para as Autoridades Policiais, veiculadas através de relatório, notificação, requisição, recomendação ou reunião, conforme o caso...", na hipótese de os órgãos do Ministério Público detectarem falhas ou irregularidades ao oficiarem nos inquéritos policiais. Ora, aqui não se trata mais de controle externo, pois "ordenar e rever a atuação de seus agentes", como Lembra Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 18º ed., 1993, § 105) é função do poder hierárquico, logo trata-se de atividade de controle interno e não de controle externo. Ou seja, inexistindo na ordenação jurídica vigente vínculo de subordinação entre as autoridades policiais e os membros do Ministério Público, a exigência contida na citada disposição do Ato 98/96 é inconstitucional, especialmente porque a relação de subordinação das policias estaduais aos Governador do Estado, através, aliás, da Secretaria de Segurança Pública.
21. Mais contundentemente inconstitucional é o disposto no art. 26 do Ato 98/96, quando atribui ao órgão do Ministério Público a função investigatória direta. Eis o texto:
"Art. 26. O órgão do Ministério Público poderá promover diretamente investigações, por meio de procedimento administrativo próprio a ser definido em Ato do Procurador-Geral de Justiça, ouvido o Colégio de Procuradores de Justiça:
"I - se houver necessidade de providência cautelar;
"II - quando as peculiaridades do caso concreto exijam em prol da eficácia da persecução penal.
Em essência, nesse dispositivo institui o Ministério Público, spante propria, particular forma de inquérito, extrapolando os limites, consignados em lei, que lhe permitem encetar investigação, o que só é possível nas hipóteses de infração penal praticada por Promotores de Justiça, ou os casos de inquérito civil, como medida preliminar à propositura da ação civil pública. O procedimento administrativo, referido no dispositivo, é uma contrafação do inquérito civil previsto no inc. III do art. 129, da Constituição, que não pode ser transmudado em mal disfarçada forma de inquérito penal, porque tem destinação própria, qual seja servir de peça informativa prévia à propositura da ação civil pública para fins ali previstos. A apuração das infrações penais é uma atribuições exclusivas da polícia civil, que se encontra expressamente prevista no art. 144, § 4º, da Constituição Federal. Não há como legitimamente passar essa atribuição para o Ministério Público por meio de ato administrativo ou de qualquer medida legislativa infraconstitucional, sem grave afronta a normas e princípios constitucionais. Vale dizer, pois, que tal "procedimento administrativo próprio" é, na verdade, um expediente de invasão de competência, desprovido de base legal.
VI - Conclusão
22. Por todo o exposto, vê-se que ferem normas constitucionais ou legais, e por isso não podem perdurar, as disposições citadas do art. 1º, parágrafo único, III, art. 2º, IV, V e VIII (enquanto ligado ao art. 26), parágrafo único do art. 5º (que define regras de escrituração de livros, sem que lei o tenha feito, portanto controle interno, não externo), art. 9º (enquanto dá competência para procedimento administrativo para corrigir irregularidade, o que é atividade de poder hierárquico e não de controle externo, pois em tal caso só cabe representar à autoridade competente para a apuração das irregularidades), art. 10 (conforme exposto no texto supra), Cap. IV (em geral sobre o controle da regularidade do inquérito policial, mas especialmente os arts. 16 e 17); art. 23 (enquanto contém controle interno e não externo); art. 24 e seu parágrafo único (conforme demonstrado no texto supra); art. 26 (cria sistema de investigação inconstitucional, também demonstrado no texto supra).
São Paulo, 16 de outubro de 1996

José Afonso da Silva
Secretário de Estado da Segurança Pública
__._,_.___